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综合执法不是大而全的掺和【婴童网】

发布时间:2019-07-11 14:03:21 阅读: 来源:曲奇厂家

综合执法不是大而全的掺和

“深化行政执法体制改革,合理配置执法力量,推进综合执法,是加强环境保护工作的必由之路。”广东省深圳市环境监察支队队长黎晓涛日前向记者表示,面对严峻的环境形势,环境执法只能不断加强,而有效的路径,就是尽快理顺环境执法的层级关系、探索最为有效的综合执法模式,充分利用行政资源,提高执法效率。

党的十八届四中全会提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”,并进一步明确要“深化行政执法体制改革”,合理配置执法力量,推进综合执法等。

黎晓涛认为,这对尽快改变环境执法现状来说是个重大契机,尤其是目前环境执法层级管理模式和单一执法力量薄弱等状态,亟待改变。

理顺监管执法层级

敢于放权,取消污染源分级,将监管、执法重心下移

“关于综合执法,我觉得层级上的综合理顺比横向的综合更为关键。”一线执法工作者、环境法学博士汪斌向记者表示,国家督查、省级监察、市级监管、县级执行(执法),如何划分清楚四级的权力职责,是当前亟待解决的问题。

作为监管对象,一个区域里的不同企业往往有不同的监管主体,有国控、省控、市控和区县监管的污染源。“是国控、省控的,市级、区县级环保部门就没法监管,也不好开展日常执法。”王斌说,但同时,又会对同一个区域的监管出现不同层级的重复执法。

“目前要推进综合执法,其主要目的是为了整合资源、提高效率,让行政资源得到充分利用。”王斌认为,首先应改变目前的分级监管模式,一定要使监管、执法的重心下移,若这个做不到,就会出现一个污染源多头管理却无法解决污染,出了问题却又难以厘清责任的现象。

王斌举例说,深圳的茅洲河一直污染严重。在茅洲河流经区域内,分别有国控、省控、市控和区县监管的污染源。茅洲河遭受污染,省里找市里,市里找县里,但是,县里统计出省、市、县各级监管的污染源都有排污行为,到底哪家企业应该负环境责任?哪个部门应该负主要监管责任?

现实中,出了污染问题后,首先找的是属地区县环保部门,但实际行使监管、执法权力时,区县一级环保部门并不能对全部污染源进行监管。王斌解释说,由于排污企业只向其对应的监管单位报送数据,对于区县一级环保部门来说,国控、省控等企业日常数据不清、信息不明,出污染问题的时候找区县环保部门不尽合理。

同时,对居民投诉的处理也会出现问题。对于上级监管的企业,区县环保部门没法向投诉者说明情况。比如广州市某区县环保局接到居民投诉,投诉对象是一个刚通过验收的市管项目,区县环保局就让投诉者找市局解决。结果,投诉者向媒体反映“区县环保部门推诿责任”。居民难以理解区县环保局这种处理方式,因为老百姓弄不清什么污染源归谁管。

“而对于企业来说,目前的监管模式也不省心。”王斌说,不少企业经常遇到的实际情况是,日常给省级环保部门报材料,市级环保部门经常过来检查,而遇到问题要直接打交道的却是区县环保部门。

“我认为应该推行属地管理,尤其是对于工业污染源。”王斌认为,区县一级的环保部门距离污染源最近,应由区县环保部门主导执法,形成属地执法监管网络。省级不用对污染源直接监管执法,而是制定相关标准,监督、稽查区县的执法是否到位。除非涉及到新型的、跨区域污染等特殊情况,省、市一级可以直接介入。

实施属地管理的前提,是要取消污染源分级。否则,污染源分级,相应监管权也要分级,使得区县一级无法将之纳入监管范围。“如果管理层级上做不到重心下移,不把权力和责任下移,一旦出现问题,追责没有边界,最终还是从基层开刀,风险无限大。”

但也有观点质疑,有些重大项目,交给区县级环保部门监管执法是否会失控?

“我觉得这不符合法治精神。”王斌反驳说,不能说由于项目重要,就只能由国家来管理,这种思维不是依法行政、依法治国的思维。依法治国,无论多重要的项目,无论交给哪一级监管执法机构,都是依法监管、依法执法。

“要敢于放权,省、市严密监督、科学指导,配合社会公众参与,必然会达成权责分明,公众共同努力的局面。”王斌说。

横向综合应区别对待

环境执法有高度专业性,推动综合执法不能一概而论

“高度专业性也是环境执法的特殊性。”山东省泰安市东平县环境保护局党组副书记尚福爱表示,例如很多环保指标、标准太复杂,专业人士有时对具体问题都会有争论;而对于对社会影响面重大的环境问题处理,例如项目验收、排污许可证发放等,必须有环保专业人员进行。涉及这些问题的执法工作,综合难度较大,且效果也不一定好。

“强调综合执法,一定要分析执法的对象、性质和实际情况。”王斌认为,从横向来看,推动综合执法也应该分为不同层面。“我们得首先反思一下,环保内部执法权的种类就挺多,能否达到综合?”

“有针对污染源的、核与辐射的、机动车尾气的等等,这些部门执法,能否综合?”王斌进一步分析说,综合执法不是大而全,部门归拢的越多就越好,不是把森林、水务等各个职能部门的执法权力结合到一起就厉害了。

在实际操作中,环境执法的专业性特点决定了,即使在环保系统内部,也不能完全综合统一起来。比如核与辐射,其监管执法工作高度专业,管理对象也高度敏感,和普通工业污染源的监管执法综合到一起的可行性很小。

“环境应急、调查取证等也非专业人士不可。”河北省一位一线执法人员告诉记者,没有专业的业务知识很难做到对环境应急事件的妥善处置。而“两高”司法解释出台后对环保、公安部门之间联合执法提出了要求,特别是对案件处理中的证据取得提出了更加严格的要求,如采样、鉴定等。此外,执法人员对不同企业不同的污染治理工艺,各种环境保护相关的法律、法规、政策、条例等都应有明确、清晰的了解。

又如对机动车尾气污染超标等移动源的执法,难以和一般性工业污染源的执法“综合”,更有效的模式是与公安交警综合、联合执法。

“还是那句话,能否达到提升效率、资源充分利用的效果?如果能够比较有针对性的解决了某些违法问题,解决了执法模式转变的问题,就有意义了。”王斌举例说,在城市搞水污染防治的执法,与其他部门联合的效果就比较好。比如高度城市化的深圳,管网配套完善,很多企业和单位不是直接排入自然河道,而是排入管网,如果将环保和排水的执法综合起来,共用一班人马,就可以大大提高效率。

综合执法重在衔接

制度不是障碍,关键在于地方是否重视

“对于部门间的综合执法,还存在不顺畅之处。”尚福爱表示,主要是对相关证据的认定还存在争议,执法成本还过高。例如东平县开展了查处小炼油的执法行动,一个案件的执法成本就在30万元以上。“主要是鉴定费用过高。”

“不过,如果抛开经济上的原因,一些地方的实践还是取得了较大的成功。深圳市根据提前介入的思路,出台相关文件,建立联合调查机制,建立了市政法委统筹的工作平台,定期召开会议督促衔接配合工作,推动了环保和公安联合执法工作。“具体做法上,主要依靠三级联络员开展相关工作。”王斌解释说,市、区(县)、乡(镇、街道)三级公安部门和环保部门,每一层级都有相对应的联络员,市环保局的法规处与治安支队的副队长对应,区环保局主管领导和各个区公安分局副局长对应,每一个乡(镇)环保所的执法人员与当地派出所两名警官对接。“2014年移送刑事案件已经超过40起,刑拘超过100人。效果很明显。”

“衔接的问题,不是制度的障碍,关键是在政府领导协调、重视,真正把资源配置到位。”王斌认为。

河北某地级市一位执法人员告诉记者,当地“通过制定联系会议、案件移交、联合执法等制度,提高了公安、环保部门之间的办案效率,查处了一批环境违法案件”。

“就近两年京津冀地区大气污染整治来看,在资源环境领域不仅要推进跨部门综合执法,还需要推行跨行政区域环境执法。”这位执法人员认为,日常环境执法涉及多个部门,比如对汽车尾气、落后产能淘汰、建筑施工扬尘、秸秆综合利用及管理等,就涉及公安、工信、住建、农业等多个部门;而对于流域污染、大气污染等具有区域性特点的环境执法,还涉及到不同的行政区划。

同时,环保法律中对一些环境污染问题的管理也已经明确,比如,应对不同领域环境污染实施监督管理的有海洋、海事、公安交通、铁道、民航等相关部门;应对自然资源实施监督管理的有土地、矿产、林业、农业、渔业、水利等行政主管部门。“多部门联合执法对于打击环境违法行为具有积极意义,通过推行综合执法可在确保达到执法目标的同时,降低执法成本、提高执法效率。”上述执法人员表示。

“综合执法还会有效减少部门之间推诿扯皮现象。”山东一位基层环保局负责人表示,目前基层执法难、执法硬手段不多、执法效果不理想等问题,都有望尝试综合执法。比如,对于一些小作坊,对周边环境有不良影响,但是又很难按照环保要求执行环评和“三同时”等制度,就可以联合土地、工商等部门共同解决。

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